por Dão Real Pereira do Santos
NÃO É SOBRE TRIBUTOS, MAS SOBRE O ESTADO QUE QUEREMOS
As discussões sobre a tributação não podem ficar limitadas às questões técnicas sobre as diferentes formas de tributar ou sobre ganhos e perdas financeiras entre os setores ou entre os entes da federação. Elas precisam escancarar as concepções em disputa sobre o modelo de Estado e sobre a capacidade que queremos atribuir a ele.
O papel que a sociedade atribui ao Estado tem relação direta com a forma como se organiza sua política fiscal, ou seja, o ciclo das receitas e das despesas públicas. O sistema tributário constitui uma parte relevante da política fiscal e significa, por um lado, a capacidade de intervenção do Estado sobre a disponibilidade de renda das pessoas físicas e jurídicas e, por outro, o provimento dos recursos para o financiamento das políticas públicas previamente definidas e organizadas. Além disso, trata-se de um instrumento importante de atuação ativa do Estado para a indução e a orientação das atividades econômicas.
A autonomia do Estado se traduz em sua capacidade de manejar os instrumentos disponíveis, como a política fiscal, a política monetária e a política cambial, e a limitação sistemática dessa capacidade é uma estratégia dos agentes do mercado para promover a redução do Estado e, consequentemente, a ampliação dos espaços por eles controlados. Para os neoliberais, defensores do Estado mínimo, a possibilidade de intervenção do Estado deveria ser reduzida, pois ela constituiria um fator de distorção das chamadas forças do mercado, e o governo deveria atuar tão somente nos espaços em que houvesse falhas do mercado.
Essa doutrinação contra o Estado social foi consolidada pelo Consenso de Washington, em 1989, e desembarcou em peso no Brasil a partir do início da década de 1990, trazendo com ela uma série de regras restritivas à atuação do Estado, o que coincidiu, por ironia, com o início da trajetória de construção de nosso Estado social.
O economista sul-coreano Ha-Joon Chang,1 em sua obra com o sugestivo título Chutando a escada, analisa as políticas e as instituições adotadas pelos países desenvolvidos quando estavam em processo de desenvolvimento, como se encontra o Brasil atualmente, e constata que todos tiveram Estados fortemente interventores em suas economias. Estes utilizaram amplamente todos os instrumentos de que dispunham, como tarifas, investimentos públicos, protecionismo, controle dos fluxos financeiros, desonerações, relativização dos direitos de propriedade, entre outros, fatores determinantes para que chegassem aos estágios de desenvolvimento em que se encontram hoje.
O autor ressalta ainda que esses mesmos países, tão logo atingiam o estágio de plenamente desenvolvidos, passavam a recomendar aos países em desenvolvimento a não utilização desses mesmos instrumentos, por serem políticas que consideravam “ruins”, “chutando a escada” pela qual subiram, o que só fez ampliar o abismo entre eles e o restante do mundo. “Todos os países […] cresceram muito mais no período em que aplicaram políticas ‘ruins’, entre 1960 e 1980, do que nas décadas seguintes, quando passaram a adotar políticas ‘boas’ […]. A resposta óbvia para tal paradoxo é reconhecer que as políticas supostamente boas nada têm de benéfico para os países em desenvolvimento.”
Entre as políticas “boas” recomendadas pelo mundo desenvolvido está a liberalização do setor financeiro e, de carona, a independência para o Banco Central (Bacen), que, no Brasil, foi concretizada pela Lei Complementar n. 171, de 24 de fevereiro de 2021. Nesse contexto de suposta autonomia, a teimosia do presidente do Bacen em manter a taxa de juros no topo das maiores taxas reais do mundo, mesmo diante de uma taxa muito baixa de inflação2 e contra a posição do governo, democraticamente eleito, revela que o impedimento de utilização plena dos instrumentos é também uma estratégia para manter o governo afastado de qualquer possibilidade de intervenção que possa comprometer os interesses do setor financeiro.
Ladislau Dowbor 3 nos mostra, de maneira magistral, que a financeirização da economia e a manutenção das altas taxas de juros, que reduzem as políticas públicas e encarecem o consumo, são um “fenômeno de apropriação indébita generalizado: a apropriação de parte do excedente socialmente produzido por quem se limitou a controlar e exigir o rendimento dos seus papéis”.
A captura das estruturas do Estado pelo interesse financeiro esteriliza a atividade econômica, na medida em que retira parte significativa da renda das famílias, além de se apropriar de boa parcela dos tributos com a manutenção dos juros em níveis estratosféricos. “O caráter parasitário do sistema financeiro tem como único contrapeso possível a capacidade pública de controle e regulação, tanto limitando os juros como orientando o capital para investimentos produtivos e cobrando impostos sobre patrimônio financeiro improdutivo”.4
No campo da tributação, percebe-se de forma muito clara que o discurso predominante passa a ser o da neutralidade, que serve para impedir que o Estado se utilize desse instrumento para exercer sua capacidade de regulação, orientação e indução da atividade econômica. Esse é um princípio muito caro às correntes ortodoxas, segundo o qual a tributação não deve interferir nas decisões dos agentes econômicos nem alterar a posição deles por meio de políticas distributivas.5
Essa ideia tem sido sustentada por uma campanha midiática ostensiva contra os tributos e contra o Estado que se expressa todos os anos com as manifestações do dia da liberdade de impostos. Trata-se de uma campanha patrocinada majoritariamente pelos setores que se incomodam com o caráter social atribuído ao Estado pela Constituição – essa mesma, que, desde seus primeiros momentos de vida, vem sendo atacada em seus principais alicerces. Assim, a tributação tem sido de tal forma estruturada que se converteu em um dos fatores que dificultam o alcance dos objetivos da República, estabelecidos em 1988.6
O imposto de renda (IR) representa um dos principais pilares de sustentação dos Estados de bem-estar social nos países que adotaram esse modelo de sociedade, mas no Brasil, já no ano seguinte à promulgação da Constituição, ele começou a ser esvaziado em sua progressividade. As sete alíquotas do Imposto de Renda Pessoa Física, então existentes, foram reduzidas para apenas duas e a alíquota máxima foi de 45% para 25%. Em 1995, as rendas do capital foram retiradas do campo de incidência do imposto, pela isenção concedida aos lucros e dividendos distribuídos,7 e, de lá para cá, exceto no período de 2005 a 2015, a tabela do IR deixou de ser corrigida e passou a ser, a cada ano, deslocada mais para baixo, incidindo sobre rendas cada vez menores.8 É desse período também a famosa Lei Kandir,9 que desonerou totalmente as exportações dos produtos primários (matérias-primas), contribuindo para a desindustrialização do país e para dificultar nosso desenvolvimento econômico.
As políticas sociais que a Constituição inaugurou passaram a ser financiadas cada vez mais pelos mais pobres e cada vez menos pelos mais ricos, tanto pela elevação da tributação sobre o consumo como pelo congelamento da tabela do IR.
A limitação do poder de atuação do Estado, que decorre da captura de seus instrumentos, pode ser perfeitamente compreendida como uma estratégia para tornar inviável a construção do Estado social e inevitável a de um Estado mínimo. Trata-se de uma estratégia alinhada com o suporte ideológico de uma propaganda sistemática contra os tributos, pela redução da carga tributária, contra a tributação dos mais ricos e da riqueza, contra as políticas públicas, pela redução dos gastos, pela austeridade fiscal a qualquer custo, de depreciação do serviço público e contra o Estado. Seu efeito é tão poderoso que foi possível impor, sem resistências, o congelamento dos gastos sociais, com a Emenda Constitucional n. 95, em 2016. Segundo Esther Dweck, Fernando Geiger e Pedro Rossi, ao final dos vinte anos de vigência do teto, estaríamos gastando apenas 12% do PIB em políticas sociais, depois de já termos chegado a 20% em 2015.10
Importante ter em conta que a capacidade de intervenção do Estado na economia e na própria sociedade não se dá apenas na organização de um sistema tributário eficiente, suficiente e justo – para financiar políticas públicas bem orientadas. Ela também atua na utilização dos atributos de extrafiscalidade da tributação, que a convertem em instrumento potente para promover a redução das desigualdades – a alocação orientada dos recursos, normalmente escassos, para atividades de interesse para o desenvolvimento nacional, como aquelas que promovam a ampliação das cadeias produtivas e a valorização do trabalho, bem como para desestimular as que produzam danos ao meio ambiente, à segurança, à saúde pública e ao patrimônio cultural.
Reforma tributária em curso
Tendo em vista esse caráter instrumental da tributação, é importante analisar a reforma tributária em curso, cujo relatório foi aprovado por ampla e surpreendente maioria na Câmara dos Deputados, no início de julho.11 A PEC 45/2019 altera diversos dispositivos constitucionais referentes aos tributos sobre o consumo. A pretexto de criar um sistema tributário mais simples, com incidência apenas no destino, base ampla, incidindo sobre todos os bens e serviços, inclusive os intangíveis, e totalmente não cumulativo, a proposta aprovada trouxe limitações importantes à capacidade do Estado, que também precisam ser consideradas no debate político.
A PEC 45 extinguirá o ICMS12 e o ISS,13 de competência dos estados e dos municípios, respectivamente, e criará em seu lugar o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência desses dois entes. Extinguirá também o IPI,14 o PIS/Pasep e a Cofins,15 de competência da União, e criará a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). O IBS e a CBS terão característica de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) dual, incidindo sobre as mesmas bases e tendo as mesmas regras de créditos e as mesmas exceções. O IS incidirá apenas sobre produtos que causem danos à saúde e ao meio ambiente.
No que se refere à capacidade do Estado, é importante perceber que tanto o ICMS como o IPI são tributos se natureza seletiva, podendo ter alíquotas diferenciadas por setor econômico ou em razão da essencialidade dos produtos. É esse princípio da seletividade que permite a adoção de alíquotas elevadas para produtos supérfluos ou de luxo, por exemplo. O PIS e a Cofins também podem ter alíquotas modificadas em função do setor econômico, da utilização intensiva de mão de obra, da condição estrutural do mercado de trabalho e do porte da empresa.16
Tanto o IBS quanto a CBS não se vinculam a esse princípio e não poderão ter alíquotas diferenciadas por setor ou por produtos, exceto nos casos estabelecidos na própria Constituição em que as alíquotas poderão ser reduzidas em 60% ou em 100%, ou que poderão ser submetidos a regimes específicos de tributação. Todos os demais produtos ou serviços estarão sujeitos às mesmas alíquotas. Atualmente existem diversos produtos cuja carga tributária sobre seus preços ultrapassa a casa dos 60%.17 Além daqueles tradicionais, nocivos à saúde, como fumo e bebidas, há altas alíquotas para armas, perfumes, videogames, motos com mais de 250cc, maquiagem e smartphones importados, que, em princípio, não seriam alcançados por uma alíquota adicional do IS.
No novo sistema dos tributos sobre o consumo, o princípio da seletividade dará lugar ao da neutralidade, atributo muito valorizado pelos setores liberais da economia, que implica, entre outras coisas, a horizontalização das alíquotas, a restrição à concessão de benefícios fiscais e de regimes especiais, a impossibilidade de elevação de alíquotas de forma setorial ou por produto ou serviço e a plena não cumulatividade.
Duas notícias recentes da área econômica podem nos dar a dimensão dos efeitos que essa mudança poderá produzir na capacidade do Estado. Primeiro, o governo aprovou um pacote de medidas de estímulo à compra de carros populares, entre as quais a redução de tributos por pelo menos quatro meses, e espera um crescimento importante nas vendas com o objetivo de manter e aumentar os empregos. A segunda foi o anúncio feito pelo vice-presidente Geraldo Alckmin de lançamento do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores (Padis), que garante isenção fiscal para estimular o setor de semicondutores e de placas solares, com o objetivo de colocar o Brasil no grupo dos países produtores de tecnologia de ponta.
Sem dispor do instrumento tributário para concessão desses estímulos setoriais ao investimento, o governo ficará com margens muito reduzidas de atuação em seu papel indutor do desenvolvimento e até mesmo para resolver problemas conjunturais, podendo se tornar, portanto, refém dos agentes do mercado, que passarão a determinar onde e quando investir, sem que a tributação possa influenciar essa decisão. A partir da vigência da PEC 45, qualquer decisão de política econômica no sentido de redução de alíquotas ou de concessão de benefícios ou regimes especiais, fora dos casos previstos, só poderá ser colocada em prática após uma nova alteração constitucional.
A incidência dos novos tributos passa a ser exclusivamente no destino dos produtos ou serviços, em substituição ao atual sistema misto (parte na origem e parte no destino). Essa é uma medida positiva, pois os tributos serão devidos nos locais onde as pessoas vivem, e não nos locais onde as empresas se instalam. No entanto, é preciso considerar que ela retira dos estados e dos municípios a possibilidade de utilizar os tributos como instrumento para atrair investimentos produtivos e gerar empregos; aliás, um dos objetivos explicitamente manifestados sempre foi o de acabar com a “guerra fiscal”, exceto na Zona Franca de Manaus. Sabe-se, no entanto, que foi graças à concorrência fiscal que muitos estados e municípios distantes dos grandes centros consumidores conseguiram atrair investimentos e gerar empregos.
Outra característica dos novos tributos será a plena não cumulatividade, ou seja, todos os tributos que incidem na cadeia produtiva serão transferidos para os consumidores finais ou serão totalmente devolvidos, no caso das exportações. Isso significa uma desoneração completa da atividade econômica. Por outro lado, a cumulatividade residual representa garantia de receita pública, que precisará ser compensada com uma cobrança muito mais efetiva no final da cadeia e, no caso das exportações, com outros tipos de tributo.
Benefício aos devedores
O cerceamento da capacidade do Estado, no campo da tributação, não se dá apenas na produção da legislação tributária, mas também na forma como se organizam os mecanismos de administração dos tributos. Um exemplo disso é o fato de que os crimes contra a ordem tributária são extintos com o mero pagamento dos tributos sonegados, diferentemente do que ocorre com qualquer outra forma de apropriação indébita.
Outro exemplo muito didático pode ser observado na mudança produzida pela Lei n. 13.988, de 2020, que extinguiu o voto de qualidade nas decisões de julgamentos empatados no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). O Carf é um tribunal administrativo que julga em segunda e terceira instâncias as autuações realizadas pela Receita Federal. Esse tribunal é composto de modo paritário, sendo metade dos julgadores formada por representantes dos contribuintes indicados por cinco confederações empresariais e metade por auditores fiscais. Esse modelo de julgamento administrativo não existe em lugar nenhum do mundo.
Até 2020, os julgamentos empatados eram decididos pelo presidente da turma (voto de qualidade). A partir de 2020, os empates passaram a ser considerados decisões favoráveis aos autuados, implicando o cancelamento da autuação. Várias autuações de valores na casa de centenas de milhões, e até bilionárias, vêm sendo canceladas desde então. É importante ressaltar que as decisões administrativas contra os autuados não têm caráter definitivo, pois estes sempre poderão recorrer ao Poder Judiciário. Já as decisões contra a Fazenda são sempre definitivas.
Em 2023, o governo Lula editou a MP 1.160, resgatando o voto de qualidade, mas ela foi objeto de inúmeros ataques das grandes corporações empresariais e da OAB, e acabou perdendo a validade sem ter sido votada. O governo então enviou ao Congresso Nacional o PL 2383, em maio de 2023, com o mesmo teor, mas contemplando um acordo firmado com representantes das grandes corporações empresariais, para que, nas decisões favoráveis à Fazenda Pública, decorrentes do voto de qualidade, houvesse sempre o cancelamento das multas, em qualquer hipótese, e dos juros, caso em que o pagamento ocorra em até noventa dias.
É no mínimo muito curioso perceber que, para restabelecer o instituto do voto de qualidade, que existia há mais de cinquenta anos, o governo tenha de aceitar as condições e se submeter às exigências impostas pelos mais poderosos e que só beneficiam os grandes devedores.
As discussões sobre a tributação, portanto, não podem ficar limitadas às questões técnicas sobre as diferentes formas tributar ou sobre ganhos e perdas financeiras entre os setores ou entre os entes da federação, mas precisam escancarar as concepções em disputa sobre o modelo de Estado e sobre a capacidade que queremos atribuir a ele. A reforma tributária, assim como a estrutura de aplicação da legislação tributária, são temas políticos que determinam as condições estruturais e instrumentais para viabilizar ou para inviabilizar a construção do Estado social previsto na Constituição de 1988.
*Dão Real Pereira dos Santos é auditor fiscal, presidente do Instituto Justiça Fiscal (IJF) e um dos coordenadores da Campanha Tributar os Super-Ricos.
1 Ha-Joon Chang, Chutando a escada, São Paulo, Editora Unesp, 2002.
2 O Brasil é o sétimo país com menor taxa de inflação em junho de 2023, ficando abaixo dos países da zona do euro. Trading Economics, Taxa de inflação – lista de países. Disponível em: https://pt.tradingeconomics.com/country-list/inflation-rate.
3 Ladislau Dowbor, A era do capital improdutivo, São Paulo, Autonomia Literária, 2017.
4 Ibidem.
5 Fabrício Augusto de Oliveira, Economia e política das finanças públicas no Brasil, São Paulo, Hucitec, 2012, p.200.
6 “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
7 Artigos 9º e 10º da Lei n. 9.249, de 26 de dezembro de 1995.
8 Sindifisco Nacional, “A defasagem na correção da tabela do Imposto de Renda da Pessoa Física”, 2023.
9 Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996.
10 Para estudar os efeitos produzidos pela EC 95/2016 na desconstrução do Estado social, ler Esther Dweck, Fernando Geiger e Pedro Rossi, “Austeridade e desigualdade social no Brasil. In: Economia para poucos, São Paulo, Autonomia Literária, 2018.
11 A PEC 45/2019 foi aprovada por 382 votos no primeiro turno e por 375 votos no segundo turno na Câmara dos Deputados, em 7 de julho de 2023.
12 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior (Artigo 155, inciso II, da CF/1988).
13 Imposto sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (Artigo 156, inciso III, da CF/1988).
14 Imposto sobre Produtos Industrializados (Artigo 153, inciso IV, da CF/1988).
15 PIS – Programa de Integração Social; Pasep – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público; Cofins – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Artigo 195, inciso I, alínea b, da CF/1988).
16 Conforme § 9º do Artigo 195 da Constituição Federal, de 1988.
17 Barbara Bigarelli, “Os 10 produtos com mais imposto no Brasil”, Época Negócios, 19 abr. 2017.
Fonte: https://leiaisso.net/1ryx8/ – CAROLINA OLIVEIRA 04 AGOSTO 2023 |
