Igor Natusch
Professora da Faculdade de Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), a economista Rosa Ângela Chieza tem sido voz enérgica na crítica ao modo como o Brasil tributa seus cidadãos. Porém, ao contrário dos que resumem a discussão a frases feitas sobre a dificuldade em pagar impostos no país, ela propõe suas críticas em outra dimensão: para ela, o Brasil tributa demais os que ganham menos, em um processo que amplia desigualdades sociais.
Atualmente, Rosa é diretora do Instituto Justiça Fiscal (IJF), entidade que articula diferentes setores na busca de um sistema fiscal mais justo, que coloque a redução das desigualdades acima de interesses privados. No final de novembro, o Instituto disponibilizou online, de forma gratuita, a obra “A Reforma Tributária Necessária”, em dois volumes: “Diagnóstico e Premissas” e “Subsídios para o debate democrático“. O material havia sido lançado oficialmente durante o Fórum Internacional Tributário, em junho, por iniciativa da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) e da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco).
A publicação promove, em 39 artigos e 804 páginas, uma profunda análise do sistema tributário brasileiro. Rosa foi uma das colaboradoras do IJF na elaboração desse trabalho, que aponta a necessidade de um modelo mais progressivo, que amplie os encargos diretos e reduza os impostos indiretos, em especial os que incidem sobre o consumo. Um dos desafios do Instituto para 2019 é, justamente, buscar alternativas para levar a uma esfera mais ampla de debate as muitas informações desses dois volumes.
Em conversa exclusiva com o Democracia e Mundo do Trabalho em Debate – DMT, Rosa Ângela Chieza falou sobre as graves consequências geradas pelo modelo brasileiro de tributação da pessoa física.  A economista questiona a leitura que condiciona uma reforma tributária à mera simplificação de procedimentos, e adverte: a adoção de um modelo progressivo de tributação não é uma opção, mas sim a única forma de desviar o Brasil do caminho da barbárie.
DMT – De que forma está estruturado o sistema tributário brasileiro? Quais são seus pontos fracos, por assim dizer?
Rosa Ângela Chieza – A maior parte do que o estado brasileiro arrecada provém de impostos que incidem de forma indireta, ou seja, sobre o consumo, como o ICMS e o IPI, o que dá mais ou menos a metade de tudo que se arrecada. De cada R$ 100, cerca de R$ 50 são dos impostos indiretos. E (a tributação) sobre a propriedade é apenas em torno de 4%, ou 5%, arredondando. Sobre a renda, em torno de 18%. Uma das políticas que contribuíram para o processo de desenvolvimento dos países europeus foi justamente o fato deles terem adotado, nos anos 1950 e 1960, à luz da teoria da tributação equitativa, uma tributação que tem como característica mais impostos diretos e menos indiretos. Lá, a maior parte do que o estado arrecada incide sobre rendas e propriedade, e não sobre consumo. O fato de termos no Brasil um campo de incidência maior sobre os impostos indiretos faz com que o cidadão contribuinte brasileiro que recebe até três salários mínimos, o que equivale a cerca de R$ 3 mil, gaste a maior parte desse salário em consumo, na comida, em bens e serviços, no aluguel e no condomínio… Ele vai ter muita dificuldade para formar patrimônio, porque não vai sobrar nada para ele adquirir bens e direitos, tais como aparecem na declaração do Imposto de Renda da Pessoa Física. Então, o que acontece com o contribuinte que recebe até três salários mínimos? De acordo com os dados mais recentes, ele tem uma carga tributária em torno de 50%. Isso significa que ele trabalha seis meses para o Estado. Ao passo que aquele contribuinte que tem uma renda maior, de trinta salários mínimos, como boa parte da sua renda não é tributável, acaba tendo uma carga tributária em torno de 23%.
Nossa própria Constituição de 1988 estabelece um conjunto de princípios, dentre os quais está a redução das desigualdade. Estabelece, em nosso campo tributário, a progressividade – e, ao tributar mais quem ganha menos, está ferindo esse princípio, pois está sendo regressivo. Veja a declaração de renda do Joesley Batista, que teve seu sigilo bancário e fiscal quebrado. Ele declarou uma renda em torno de R$ 105 milhões, sendo que cerca de R$ 103 milhões eram rendimentos advindos de dividendos e R$ 2 milhões de pro labore. Então, ele tributou R$ 2 milhões, e o valor que ele pagou de impostos sobre esses R$ 2 milhões, dividido pelos R$ 105 milhões (da sua renda total), deu uma alíquota de 0,3%.  O cidadão que recebe R$ 3 mil teve uma alíquota maior que a do Joesley Batista. É algo inconcebível. É por isso que um ex-banqueiro (Eduardo Moreira), em uma entrevista dada à Jovem Pan recentemente, disse que se o pobre no Brasil, se as classes média e baixa do Brasil soubessem o quanto de impostos os ricos pagam e quanto os pobres pagam, já teriam feito uma revolução.
DMT – Quais consequências esse estado de coisas traz para o conjunto da sociedade brasileira?
Rosa Ângela Chieza – O nosso trabalho, da universidade, do Instituto Justiça Fiscal e de outras instituições que se sensibilizam com essa causa é justamente fazer esse trabalho de divulgação, de esclarecimento, e mostrar para a sociedade brasileira o quão injusto e negativo, do ponto de vista político e econômico, é o nosso sistema tributário. Por que é preciso distribuir, do ponto de vista econômico? Além de desfazer uma injustiça, uma melhor distribuição vai incentivar o mercado consumidor, (vai impactar em) criação de empresas, que vão gerar emprego e a partir daí renda, e então se cria um círculo virtuoso da economia provocado pela distribuição, que foi o que a Europa fez, há 50 ou 60 anos. Do ponto de vista político, por que é preciso distribuir? Vou explicar de uma maneira bem simples. Aquela pessoa que está no topo, que recebe mais de R$ 340 mil ao mês (declarados no Imposto de Renda), ela já é tão rica, mas tão rica que já comprou seu iate, já comprou suas fazendas, já tem as suas empresas no Brasil e no exterior, já tem as suas coligadas em uma série de paraísos fiscais, e mais dinheiro para ele vai representar mais poder político. Isso significa dizer que ele não vai comprar mais fazendas e mais iates: ele vai começar a comprar projetos de lei, e vai exercer poder sobre governos e sobre os estados nacionais, quer sobre o Legislativo, quer sobre o Poder Executivo e inclusive o Judiciário – algo que a experiência recente brasileira demonstra, aliás. Então, a concentração de renda fragiliza as democracias. Não tem mais sentido nós votarmos em um conjunto de deputados, em nome desta ou daquela bandeira, porque quem vai decidir qual projeto de lei vai ser aprovado vai ser o poder econômico.
DMT – A necessidade de uma reforma tributária no Brasil não é, em si, polêmica. Parece haver consenso de que mudanças precisam ocorrer. Mas a maior parte das discussões está concentrada no aspecto da simplificação tributária – ou seja, reduzir a quantidade de regras que precisam ser seguidas para o pagamento de impostos. Na sua visão, é esse o foco que deve ser aplicado a uma possível reforma? O que o livro “A Reforma Tributária Necessária”, no qual a senhora teve participação, nos indica a esse respeito?
Rosa Ângela Chieza – O debate sobre reforma tributária no Brasil está sempre na pauta. Aliás, está na pauta desde 1905, quando Manuel Bomfim publicou o livro “América Latina”. Naquele momento, o peso dos impostos indiretos sobre o total arrecadado era em torno de 70%, e nós estamos em 2018 e isso não mudou: mais de cem anos e o peso continua em torno de 70%, se você considerar o peso dos impostos que incidem sobre consumo e folha (de pagamento), dá exatamente o problema tributário que se verificava lá em 1905 pelo Manuel Bomfim. A questão é que uma reforma tributária necessária para que faça distribuição de renda, como foi feito nos países desenvolvidos, nunca se efetivou (no Brasil). Tem um livro do (Thomas) Piketty, de 2013 (“O Capital do Século XXI”), em que ele coloca dados de mais de 20 países sobre desigualdade, e não há dados do Brasil. Por que os dados brasileiros não estão inseridos? Porque não estão disponíveis. O que não surpreende, quando você lembra que, em 2018, um governador (José Ivo Sartori, do RS) fecha uma fundação de estatística (FEE) que calcula nosso PIB… O Collor, defensor da agenda neoliberal, queria fechar o IBGE. Então, um país desses, que não se conhece… Então, o Piketty diz que não existem os dados, e aí começa um movimento, a Dilma ainda na presidência, tem uma portaria do governo federal dizendo que a previdência tem que divulgar os dados do Imposto de Renda da Pessoa Física. Não os dados discriminados por pessoa, mas uma classificação por faixa de renda e salários mínimos. E quando esses dados são divulgados, lá por 2016, com dados de 2014, causa uma perplexidade enorme, porque mostra como é desigual e regressivo o imposto de renda do Brasil. E essa profunda desigualdade, na medida em que começou a ser divulgada, entrou em pauta, na forma da reforma tributária.
Discutir reforma tributária não se trata de uma mera simplificação. O sistema tributário, por si só, tem suas complexidades. Se a simplificação for possível, (ainda assim) a questão central não é a simplificação. Porque a proposta que o (relator da reforma tributária na Câmara Federal, Luiz Carlos) Hauly está apresentando pode estar simplificando, mas ele está mexendo exclusivamente nos impostos indiretos e está reduzindo fontes de receita que subsidiam o orçamento da seguridade social – e a Constituição de 1988 exige que a seguridade social tenha um orçamento específico em saúde, assistência e previdência. Então, nós não podemos fazer uma reforma tributária no Brasil que não ataque o problema estrutural no sistema tributário brasileiro, que é a redução da regressividade, ou seja, a adoção de progressividade tributária no Brasil.  Por isso, a reforma tributária precisa atacar um conjunto de tributos – dentre os quais o que está no topo da lista é o Imposto de Renda da Pessoa Física. Seja através do aumento no número de alíquotas ou de faixas de tributação, e também pela adoção de tributos sobre lucros e dividendos. Não tem sentido que os contribuintes que auferem renda a partir de dividendos sejam tratados de forma diferente daqueles que recebem suas rendas na forma de salário. Nós estamos tratando os iguais de forma desigual, e isso fere o princípio constitucional da generalidade. E, de outra maneira, nós estamos fazendo algo inconstitucional, (que é) tributar as rendas de forma diferenciada. Não posso excluir as rendas do capital e tributar apenas as rendas do trabalho.
DMT – Em que situação o Brasil está, no comparativo com outro países da América Latina, por exemplo? A realidade também é essa que a senhora está descrevendo, de impostos regressivos?
Rosa Ângela Chieza – Também a América Latina se caracteriza por um sistema tributário por regressividade, com grande participação de impostos indiretos, mas o Brasil consegue ser pior que a Argentina e que o Chile. O Chile hoje tributa, no imposto de renda da pessoa física, em torno de 40% (da renda), e a Argentina consegue ter uma alíquota muito maior que a brasileira sobre propriedade. Então, mesmo que lá também eles tenham sistemas tributários regressivos, a tributação sobre patrimônio é maior na Argentina que no Brasil, e a renda é mais tributada no Chile, em relação ao Brasil. Então, de fato, nós somos aqui um paraíso fiscal dos ricos. E, para falar de paraísos fiscais, uma coisa que é interessante… Conforme o mundo vai mudando com a globalização – e vamos entender essa globalização como resumida à tecnologia de informação, a possibilidade do paciente estar aqui e o médico estar em Nova York, a possibilidade de eu apertar um botão e deslocar capital da bolsa de Londres para a bolsa de Tóquio e assim por diante – essa coisa de a gente poder trabalhar em tempo real fez com que os negócios no mundo se alterassem. No passado, o estado nacional produzia o tênis, ele tributava o tênis aqui, na origem. Hoje, o que acontece? Uma parte do tênis é produzida em Taiwan, outra parte é produzida em Singapura, outra parte em algum outro lugar, e os royalties da marca vão para outro país. Então, qual é o sistema tributário – e aí estou falando em regras internacionais – que vai dar conta de que sejam cumpridos os princípios de tributação internacional, na medida em que mudou a dinâmica internacional e a forma de produzir bens e serviços?
A Clair (Maria Hickmann, ex-auditora fiscal da Receita Federal e diretora do IJF) faz várias observações interessantes no capítulo dela no livro, sobre comércio internacional. Hoje, a estratégia das empresas é criar uma série de empresas coligadas, subsidiadas em outros países, e usar um mecanismo que a gente chama de preço de transferência. O que a Vale faz, por exemplo? Ela exporta o minério de ferro, a maior parte vai para a China, o navio sai do Brasil e vai para a China, mas contabilmente a Vale do Rio Doce tem uma empresa na Suíça, em Vaduz. Então, ela vai contabilmente vender para a sua coligada e é a sua coligada suíça que exporta para a China. A Vale do Rio Doce (brasileira) vende para sua coligada a preços inferiores à cotação internacional do minério de ferro. Ou seja, ela certamente vende com prejuízo. Para que depois, quando ela for exportar da Suíça para a China, (isso se dê com) um valor efetivamente próximo da cotação do minério na carta internacional. De forma que o lucro fique nos paraísos fiscais, nos países que estão tributando menos o lucro.
Então, a Clair estava prestando consultoria em Guiné-Bissau, e a administração tributária a chamou para entender porque uma empresa localizada em Guiné-Bissau estava, há cinco anos, auferindo prejuízos. Como é que essa empresa não quebra? Aí descobriram que essa empresa só tinha cinco funcionários, não tinha grande faturamento e era uma importadora de arroz do Vietnã, que vendia para vários outros países. Então, ela importava por um determinado valor e vendia para coligadas dela em vários outros países, com um valor abaixo da compra. Vendia com prejuízo, mas para ela mesma, em outro país. Nem o estado nacional que produz o arroz vai receber os tributos, nem Guiné-Bissau, que fica na posição de entreposto. Então, se for enveredar por essa área de tributação, tem os problemas domésticos e os internacionais.
DMT – A partir da opinião que a senhora colocou antes, de que a simples defesa da simplificação tributária não é suficiente para uma reforma que atenda às necessidades brasileiras, o que o IJF tem pensado e discutido? Quais seriam os aspectos imprescindíveis em uma reforma, na visão do Instituto?
Rosa Ângela Chieza – Primeiro, passar a tributar rendas advindas de lucros e dividendos. O IJF ainda está fazendo simulações para inserir todas as rendas de forma que elas sejam tratadas igualmente e para aumentar o número de faixas de alíquotas marginais no imposto de renda da pessoa física, tendo como princípio uma faixa de isenção de até cinco salários mínimos, e as alíquotas variando de 7,5% a 50%. Isso representaria no Brasil, dependendo da simulação que se faz, um acréscimo de arrecadação em torno dos R$ 100 bilhões. Ao mesmo tempo, está sendo proposto combate à sonegação e a redução dos impostos indiretos, de tal forma que, ao diminuir tributos como o PIS e o COFINS, haja o cuidado de criar algumas contribuições indiretas, de forma a não prejudicar e mesmo ampliar o financiamento da seguridade social.
Nós estamos vivendo hoje o período da inversão da pirâmide populacional, semelhante ao que viveu a Europa nos anos 1960 e 1970, que foi quando ela fez a reforma tributária progressiva. Então, o que nós vamos fazer com os nossos idosos? Colocar no paredão? Muitos dizem que o problema são os inativos. Não: os inativos contribuíram com o sistema previdenciário brasileiro. O Brasil usou recursos da previdência em Itaipu, usou na Transamazônica e, portanto, ele tem que repor esses recursos. Porque o regime geral da previdência não é de capitalização, é de repartição simples, então o estado precisa repor isso. Se nós formos olhar os dados de 2016, o orçamento da seguridade social representa, de cada R$ 100 que o país arrecada, R$ 34. Desses R$ 100 de competência tributária que o Brasil arrecada, R$ 68 vai para o orçamento federal, R$ 25 para os estados e R$ 6 para os municípios. Só que, do orçamento federal, que tem em torno de R$ 68 de cada R$ 100, cerca de R$ 34 – ou seja, metade do que a União arrecada vai para a seguridade social, ou seja, não são discricionárias, é receita vinculada. E o que o governo federal quer é, literalmente, colocar a mão nesse recurso, que já é insuficiente para dar conta das demandas da sociedade – que vão ser cada vez maiores, porque a tendência, como o próprio IBGE mostra, é que (se concretize) a expectativa de envelhecimento populacional.
As diretrizes são estas. E, ao mesmo tempo, tem uma preocupação com a repactuação do pacto federativo. Nenhum dos entes está disposto a abrir mão de receitas – nem os estados, nem os municípios, nem a União – e esse é um pacto que precisa ser reconstruído, não só com os entes, os governadores e prefeitos, mas com a sociedade também. Se não houver uma mobilização popular, e não houver uma conscientização da base, não vamos ter pressão sobre essas esferas. É uma reforma estrutural, e ela vai precisar do apoio da sociedade.
DMT – E como ganhar essa batalha de opinião pública? Porque hoje, como sabemos, a esfera pública está tomada por frases simplificadoras: “imposto é roubo”, “empregador gasta demais com salário”, o trabalhador “precisa abrir mão de direitos” para que se possa gerar empregos…
Rosa Ângela Chieza – Então, eu vou te dar uma manchete: o Brasil vai quebrar se não fizer reforma tributária progressiva. Não vai ter mercado consumidor, as empresas não vão produzir e a nossa democracia vai para o buraco. É assim que a gente vai fazer: (deixando claro que) o Brasil vai quebrar! Não só do ponto de vista econômico, mas também político, porque economia e política não se separam. A Europa fez isso nos anos 1950 e 1960, nós já passamos quase um século e não fizemos. Lá em 1905, logo depois da primeira Constituição republicana já foi apontado, nós não avançamos… O Jessé de Souza, no livro a “Elite do Atraso”, diz: eu espero que, no Brasil, a elite não se convença de que precisa fazer reforma tributária e distribuir apenas quando estivermos numa barbárie. Nos estamos a caminho da barbárie. Há tempo, ainda. Essa é a mãe de todas as reformas, e não existe outra alternativa que não a reforma tributária progressiva.
DMT – Ainda assim, é um assunto complexo. O próprio livro, pela extensão e pela profundidade dos dados e artigos que nele aparecem, demonstra isso. Como fazer as pessoas compreenderem que só existe essa alternativa?
Rosa Ângela Chieza – É preciso mostrar os dados. O Instituto é fruto disso. Precisamos das universidades, da imprensa, das escolas. Várias instituições têm cursos de Educação Fiscal e Cidadania. Na UFRGS, há um curso cheio de parceiros (nossos), nos sábados, aberto a todo cidadão que queira entender o que é estado, o que é tributação e o que é gasto público. Acho que esse é o nosso grande desafio. Nem é convencer: é simplesmente mostrar o dado.
Mas há outra questão, que eu considero muito importante, que é o fato de que nós temos muitos mitos, como, por exemplo, que o Brasil tem a carga tributária mais alta do mundo. Isso é mentira, é um equívoco. Eu inclusive falo para os meus alunos que, se eles escreverem isso na prova, eu dou nota zero por extenso. A universidade está perdendo o debate, porque a mídia coloca, irresponsavelmente, manchetes que não mostram a realidade. Se pegarmos a carga tributária nos países da OCDE, o Brasil é 23º na lista. Dinamarca, França, Bélgica, Finlândia, Itália, Suécia, Hungria, Noruega, Islândia, Luxemburgo, Alemanha… Todos esses países (têm cargas tributárias maiores). Portanto, nós não somos o país com a maior carga tributária do mundo, isso simplesmente não é verdade. É uma mentira que vai sendo repetida e o Joãozinho, cidadão brasileiro que recebe quatro salários mínimos e paga mais tributos do que os que ganham 240 salários mínimos, ele, ingenuamente e sem formação – e é isso que nós temos que trabalhar – reproduz o que a mídia diz. Então, o leitor pode estar pensando puxa vida, a professora Rosa falou de todos esses países, mas esses são países onde há estado de bem-estar social, onde o cidadão recebe um atendimento melhor do que o Brasil. E aí a pergunta é: vem antes o ovo ou a galinha? Primeiro o estado precisa arrecadar para depois atender, ou?…
O Estado brasileiro tem, em média, três mil dólares para gastar com cada brasileiro em políticas públicas. Se nós pegarmos a Alemanha, que tem uma carga tributária similar ao Brasil, em torno de 32%, e pegar esses 32% e multiplicar pelo PIB alemão, pela renda, e dividir pelo total de cidadãos alemães, o estado alemão tem em torno de 12 mil dólares, quatro vezes mais que o estado brasileiro.  Então, também tem que levar em conta a carga tributária per capita. Nós precisamos de crescimento econômico para ampliar a renda per capita, (o que vai) representar para o estado brasileiro maior montante de recursos para atender políticas públicas.
(Também se diz que) “O Estado Brasileiro é ineficiente”. Mais um mito. O que é eficiência? No livro “Finanças Públicas”, de Ana Cláudia Além e Fábio Gianbiaggi, no capítulo que fala sobre plano nacional de desestatização, aparece a única pesquisa feita no Brasil comparando eficiência do setor público com o setor privado. Foram analisados quatro setores. Em dois o setor privado foi mais eficiente, e em outros dois o setor público. Qual foi a grande conclusão da pesquisa? Que, para definir eficiência, o mais relevante não é quem é o dono do capital, mas em qual estrutura de mercado a empresa está inserida. Se ela é um oligopólio, um monopólio, uma concorrência monopolista. E isso está relacionado com essa questão das transformações do capitalismo e da forma de produzir e fazer comércio internacional e o processo de concentração de renda. Dependendo da estrutura de mercado em que a empresa está inserida, ela vai exercer outro tipo de poder. Por que no oligopólio nós precisamos ter agências de regulação para controlar, senão eles nos engolem? Mais um pouco a gente vai comprar passagens aéreas e, se não comprar um assento para as viagens internacionais, nós vamos fazer as viagens de pé. E provavelmente a um custo três vezes maior do que hoje. Aliás, a mídia só tem sucesso na divulgação desses mitos porque ela é um oligopólio, e que precisa de controle. E aqui o controle que se fala não é infringindo a liberdade de imprensa, mas sim controle econômico. Uma democracia não pode estar subordinada a um oligopólio de comunicação.