Benesses Fiscais e a renúncia forçada de direitos

 
O artigo 150 da Constituição Federal brasileira (CF/88) determina que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão de impostos, taxas ou contribuições só poderá ser concedida mediante lei específica, federal, estadual ou municipal. Já o Artigo 165 estipula que o Poder Executivo está obrigado a apresentar o demonstrativo das receitas e despesas decorrentes de isenções, anistias, remissões, incentivos e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Constando explicitamente no orçamento, os benefícios financeiros referem-se a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de preços e juros e à assunção de dívidas. Já os creditícios, denominados subsídios implícitos, são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados à taxa de juros inferior ao custo de captação do Governo Federal. Por sua vez, os benefícios tributários (ou gastos tributários, termo que foi adotado pela comunidade internacional e o Brasil) são gastos indiretos do governo realizados por meio do sistema tributário. Além desses, temos as anistias tributárias, representadas, principalmente, pelos programas de refinanciamento de dívidas, conhecidos como REFIS. Peal sua verdadeira natureza, podemos chamar estas renúncias de benesses fiscais.
Essas benesses fiscais requerem avaliação de resultados e transparência, ou seja, ainda que possam ser eventualmente necessárias e justificáveis, é preciso saber o impacto destas renúncias na economia e na aplicação de políticas públicas: quanto custa?; quais os setores beneficiados?; que retorno oferecem ao povo brasileiro?.
Mas existe um véu denso no que se refere aos benefícios ou benesses fiscais. A dificuldade em demonstrar efetivamente o retorno esperado e a falta de transparência, potencializadas pela disputa acirrada pelos recursos púbicos, acarretam um verdadeiro bombardeio aos direitos e garantias socais, já que “não há recursos suficientes, o déficit está muito elevado, então é preciso cortar gastos e fazer as reformas trabalhista e da Previdência brasileira”. Os números, no entanto, evidenciam que existem outras alternativas.
Em maio de 2018, a Secretaria de Acompanhamento Fiscal, Energia e Loteria (Sefel), do Ministério da Fazenda, divulgou o 2º Orçamento de Subsídios da União: Relatório do Governo Federal, apresentando os gastos tributários e os benefícios financeiros e creditícios no período de 2003 a 2017 (Brasil, 2018). Em 2017, o total de benesses somente do governo federal (União) alcançou R$ 354,7 bilhões, sendo R$ 84,3 bilhões de benefícios financeiros e creditícios e R$ 270,4 bilhões de gastos tributários. Junte-se a elas a perda anual de R$ 18,6 bilhões por ano com os 25 programas de refinanciamento das dívidas com a União que foram criados ou reabertos no País de 2000 até 2017 e temos o montante anual de R$ 373,3 bilhões em Benesses Fiscais (Lettieri, 2019).
A Receita Federal divulgou, recentemente, os dados dos Gastos Tributários em Bases Efetivas até 2015 e as projeções até 2020, projetando para 2018 a 2020 certa estabilidade no nível dos gastos em relação ao PIB, de cerca de 4,1% do PIB (Brasil, 2018a).
Os dados mostram, ainda, as renúncias por tributo, conforme o Gráfico 1:
 
Gráfico 1 – Composição do Gasto Tributário por Tributo (2019)

 
Percebe-se, neste gráfico, que o principal alvo das desonerações tributárias são justamente as receitas que financiam a previdência social brasileira, a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e a Contribuição Previdenciária, 22% e 21% do total. Ou seja, o governo abre mão das receitas que poderiam financiar a previdência e tenta reformar essa mesma previdência alegando déficit em níveis alarmantes (Lettieri, 2019).
Segundo a própria Receita Federal, estes gastos são projetados e realizados conforme a legislação tributária vigente, dentro de princípios econômicos e contábeis, mas existem situações no mínimo contraditórias. A Receita Federal considera gasto tributário as renúncias decorrentes do Simples Nacional, ainda que contempladas na CF/88 (artigo 170, IX) como forma de incentivo a pequenas e médias empresas e não considera gasto a isenção no Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) dos lucros e dividendos distribuídos, instituída a partir de 1996 e claramente uma exceção à regra geral do IRPF.
Isto revela-se extremamente importante porque em 2016, último ano divulgado pela Receita Federal, esta renúncia totalizou R$ 269,4 bilhões, montante que se tributado como os demais rendimentos do trabalho, poderia resultar em mais de R$ 70 bilhões arrecadados.
Merece atenção outro tipo de renúncia, pouco comentada, que engloba deduções no IRPF com gastos em planos de saúde, clínicas e hospitais e profissionais da área da saúde e que acabam por beneficiar os planos de saúde privados, as clínicas e estabelecimentos privados, grandes laboratórios e a indústria farmacêutica. Além de pouco comentada, esta renúncia é de difícil diminuição, tendo em vista o contingente de pessoas de classe média que a utiliza e acaba pagando por estes serviços privados de saúde.
Além disso, esta renúncia contribui para o aumento da desigualdade, já que o valor aumenta à medida que a renda das famílias também aumenta, ou seja, acaba beneficiando os mais ricos.
Mas as renúncias ou benesses não param de crescer. Segundo dados oficiais, em 2003, elas representavam 3,0% do Produto Interno Bruto (PIB) e, em 2017, pularam para 5,4% do PIB. As benesses tributárias, objeto de nossa análise, passaram de 2,0% do PIB para 4,1% do PIB. Significa dizer que se considerarmos somente as benesses tributárias, poderíamos ter uma arrecadação de 1,36 trilhão de reais em dez anos se mantivéssemos o padrão de 2003 (Lettieri, 2019).
Estudo realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) mostra que, de 2011 a 2018, os gastos tributários cresceram 27%, como vemos a seguir:
 

Fonte: Gastos Tributários de empresas no Brasil, 2011 a 2018, disponível em https://www.inesc.org.br/wpcontent/uploads/2018/12/Estudo_Gastos_tributarios_empresas.pdf?x63825
 

Estes dados estão em convergência do que apontou o Tribunal de Contas da União (TCU) no Painel de Renúncias Tributárias Federais, lançado em 2018. De acordo com o TCU, nos últimos seis exercícios, o montante de recursos renunciados foi superior a R$ 1,5 trilhão e, para o ano de 2018, o valor projetado alcançou R$ 283 bilhões, equivalente a 21% da arrecadação tributária (https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-lanca-painel-de-renuncias-tributarias-federais.htm ).

 
O Incremento das Desonerações Tributárias
 

As desonerações tributárias, representadas pela renúncia dos tributos sempre existiram como instrumento de política econômica/fiscal. No entanto, a partir da crise de 2007/2008, o governo brasileiro decidiu apostar fortemente nas desonerações com forma de incrementar atividades econômicas em crise.

Foram instituídos o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), em 2007, e a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em 2008, calcados na desoneração tributária, cuja expansão ocorreu principalmente sobre as contribuições sociais. Entre 2003 e 2010, a participação relativa das desonerações com contribuições sociais na arrecadação federal subiu de 13,3% para 38,8% (Goulart, 2018). Quando da implementação do PAC 2, as desonerações cresceram ainda mais.

Como mostra o Quadro 1, extraído do estudo desenvolvido por Goulart, a participação das desonerações em relação ao PIB subiu de 2,99% (2011) para 3,52% (2014) e para 4,67% (2016), superando, inclusive, orçamentos de vários ministérios e empresas estatais (Goulart, 2018).

Quadro 1 – Estimativa das Desonerações Tributárias da União, 2011-2016 – em bilhões de Reais
 

Demonstrativo dos benefícios tributários, vários anos. Elaborado pelo autor
 

Ocorre que faltam mecanismos adequados para aferir os resultados das desonerações e comprovar o retorno almejado, especialmente no que se refere à eficácia da desoneração no estímulo do investimento privado (quando ocorre), no aumento da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), na geração de emprego e na expansão da base de arrecadação (Goulart, 2018).

Entre 2010-2013, a FBCF manteve-se estabilizada em 20,7% do PIB. Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicada (IPEA), depois de 2013, começou a apresentar queda, 19,9% (2014), 18,1% (2015) e 16,4% (2016). Neste caso, as desonerações, que saltaram de 3,4% do PIB em 2010 para 4,7% em 2016, não acionaram o gasto capitalista em programas de inovação tecnológica, ampliação da base produtiva e instalação de novas plantas industriais (Goulart, 2018).

Em realidade, sem modificações substantivas na estrutura tributária brasileira e considerando a financeirização da economia, as desonerações passaram a ter autonomia e diferente finalidade, não mais significando resposta efetiva em investimentos e demanda, geração de emprego, inovação tecnológica, produtividade e crescimento econômico. Os montantes recebidos servem muito mais para reduzir custos de produção, garantir lucros e comprar ativos nos mercados financeiros (especulação).

 
Principais Atuações da Sociedade Civil e Propostas Apresentadas
 

Considerando a crise que o Brasil enfrenta, a transparência na obtenção e no uso dos recursos públicos é tema da maior relevância. Urge exigir o fim do sigilo fiscal dos gastos tributários, para evitar a manipulação, combater privilégios concedidos a algumas poucas empresas, diminuir a injustiça na cobrança de tributos e reduzir as desigualdades no Brasil. Destacamos, a seguir, as principais atuações da sociedade civil e as campanhas apresentadas por estas organizações.

No âmbito da proposta da Reforma Tributária Solidária, da qual o Instituto Justiça Fiscal é parceira e que atualmente está sendo apresentada ao Congresso Nacional junto a outras propostas de reforma tributária, várias são as propostas para revisar as renúncias fiscais. Conforme o documento intitulado “A Reforma Tributária Necessária – justiça fiscal é possível: subsídios para o debate democrático sobre o novo desenho da tributação brasileira”, as recomendações gerais referem-se a¹:

– elaborar um amplo estudo sobre a concessão dos benefícios fiscais;

– conferir maior transparência junto à sociedade;

– verificar a real correlação entre as renúncias fiscais e as contrapartidas realizadas pelos beneficiários dos incentivos;

– consultar previamente à concessão ou renovação dos benefícios, as administrações tributárias e outros órgãos públicos envolvidos no controle dos benefícios;

– avaliar se efetivamente as renúncias estão adequadas e se são concedidas de forma equitativa entre os diversos setores econômicos;

– traçar metas de revisão das renúncias em prazos menos elásticos, por exemplo, cinco anos, nas três esferas de governo;

– propor alternativas para diminuição das renúncias fiscais, como alteração na tributação sobre a folha de pagamento, criação da Contribuição Social sobre Valor Agregado no lugar de tributos sobre faturamento e redução do limite para enquadramento no Simples

Não sendo assim, os incentivos acabam se configurando verdadeiro direito adquirido, sem qualquer análise de seus objetivos, propósitos, da avaliação das contrapartidas e se, efetivamente, os resultados pretendidos na concessão já pudessem ter sido atingidos, tornando desnecessária a concessão ou renovação dos benefícios tributários.

Os dados revelam que estes benefícios no Brasil são expressivos e tendem a manter-se em patamares elevados nos próximos anos. Mas quem, exatamente, se beneficia desses incentivos? Eles são de fato benéficos para o conjunto da sociedade? Buscando respostas para essas questões, o Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) lançou em 2018 a campanha #SóAcreditoVendo, que pede transparência no processo de concessão de incentivos fiscais¹. A proposta é de incidir junto ao Congresso Nacional para que aprove lei que torne obrigatória a divulgação das empresas agraciadas com benefícios tributários – quem são e quanto recebem.

Em 2018, o INESC também apresentou um estudo sobre os benefícios tributários concedidos ao setor de combustíveis fósseis e, a partir deste estudo, propôs uma série de iniciativas que poderiam ser tomadas pelo Congresso Nacional, pela Receita Federal pelo Ministério da Economia:

Ao Congresso Nacional, aprovar lei que possibilite conhecer quais empresas se beneficiam das renúncias e com que montantes, bem como promover a discussão sobre a relevância destes subsídios, haja vista a importância do tema para a questão climática;

À Receita Federal, estabelecer metodologias de mensuração e de divulgação das renúncias fiscais associadas à produção e ao consumo de combustíveis fósseis, assim como disponibilizar, em formato aberto, as renúncias decorrentes do Regime Aduaneiro Especial de Exportação e de Importação de Bens Destinados às Atividades de Pesquisa e de Lavra das Jazidas de Petróleo e de Gás Natural (Repetro) e da Lei 13.586/2017, que instituiu o Regime tributário especial para as atividades de exploração, de desenvolvimento e de produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos;

Ao Ministério da Economia, instituir um Grupo de Trabalho, com participação da sociedade civil, para debater e acordar metodologia de cálculos dos subsídios aos combustíveis fósseis no Brasil, participar da estratégia de revisão de pares, acordada entre ministros das Finanças do G20, em 2013 e realizar, em parceria com o Ministério de Minas e Energia, avaliação independente, quantitativa e qualitativa, dos subsídios aos combustíveis fósseis de modo a dimensionarmos sua pertinência, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade².

A Aliança pela Alimentação Adequada e Saudável, organização da sociedade civil que atua no desenvolvimento de ações coletivas e na promoção de políticas públicas efetivas para garantir o direito a uma alimentação e da soberania alimentar no Brasil, defende o aumento de tributos das bebidas açucaradas como medida para a redução da obesidade e combate às distorções fiscais relativas ao setor, que estão instaladas em zona franca e contam, por isso, com redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e podem abater o valor da alíquota como crédito em outras fases de produção. A estimativa da renúncia fiscal gerada, somada com outros incentivos recebidos do setor, é de R$ 7 bilhões por ano.

Por isso lançou a campanha #TributoSaudável – Pelo Fim dos Subsídios aos Refrigerantes³, com propósito de discutir o tema e apresentar formas de mudar esta situação.

A Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, que reúne várias organizações da sociedade civil, escolas, universidades, instituições de pesquisas, sindicatos e entidades de classe, associações e cooperativas estima que, apenas em 2018, o Brasil deixou de arrecadar R$ 2,07 bilhões em razão da isenção fiscal dos agrotóxicos.

Desde 2004, o setor é beneficiado pela Lei 10.925, que prevê isenção de pagamento de tributos como PIS/PASEP e do COFINS na importação e sobre a receita bruta de venda no mercado interno. A comercialização dos venenos agrícolas é ainda beneficiada com redução de 60% da base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) em razão do Convênio nº 100/97 do Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz, além da isenção total do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de determinados tipos de agrotóxicos, estabelecido pelo Decreto 7.660, de 23 de dezembro de 2011.

Considerando estes fatos, o princípio da essencialidade que isenta de tributos os agrotóxicos é questionado na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5553, ajuizada em 2016 para questionar as cláusulas 1ª e 3ª do Convênio nº 100/97 e o Decreto 7.660/2011. Já foram realizadas audiências públicas a fim de esclarecer o conjunto da sociedade e exigir mudanças, posto que a falta de transparência e informações disponíveis dificulta o levantamento dos montantes renunciados pelos governos federal e estaduais.

Segundo integrantes da Campanha, é um contrassenso, neste momento de austeridade e retirada de direitos, abrir mão de recursos estratégicos ao país, sem contar que quanto maior a concessão de benefícios, maior o consumo de produtos venenosos e mais gastos públicos com saúde para combate a intoxicações⁴.

Existem também outras iniciativas de enfrentamento ao uso indiscriminado e opaco os benefícios tributários, como a contestação de incentivos no ICMS concedido pelo governo de São Paulo ao setor de comercialização de aves, feito pelo Sindicato dos Agentes Fiscais de Renda do Estado de São Paulo (Sinafresp), que pede o fim destes benefícios.

Levantamento da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Fenafisco) mostra que os incentivos fiscais em Mato Grosso cresceram 4 vezes mais que a arrecadação com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) em 6 anos. De 2012 a 2018, o Estado aumentou em 28% a arrecadação do ICMS, mas as renúncias fiscais tiveram um aumento de 139%. Segundo a Fenafisco, as empresas usam as isenções fiscais como item de barganha para decidir onde inserir novas unidades e, em contrapartida, geraria empregos para compensar as renúncias. No entanto, a realidade em Mato Grosso, que foi mostrada pela Controladoria Geral do Estado (CGE) mostra que entre 2012 e 2017, o Programa de Desenvolvimento Industrial e Comercial de Mato Grosso (Prodeic) ofereceu R$ 7,1 bilhões de incentivos e, em contrapartida, foram gerados apenas 468 empregos.

 
Notas

Referências
LETTIERI, Marcelo. Por que não se fala de benesses fiscais quando o assunto é ajuste econômico. Publicado na revista Le Monde Diplomatique Brasil, Ano 12/Número 142 (maio/19).
BRASIL, 2018. 2º Orçamento de Subsídios da União. Relatório do Governo Federal sobre os gastos tributários e os benefícios financeiros e creditícios no período 2013 a 2017.
BRASIL, 2018a. RFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários – PLOA 2019. Brasília: Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros.
GOULART, Juliano Giasi. A Trajetória da Política Fiscal de Desoneração no Brasil (1966-2016). Capítulo 32. Texto para discussão no projeto Reforma Tributária Solidária, 2018.

Maria Regina Duarte é Auditora Fiscal da Receita Federal do Brasil e Diretora Financeira do Instituto Justiça Fiscal.