por Maria Regina Paiva Duarte e Isabela Prado Callegari*

O discurso da austeridade lega terra arrasada, falta de patrimônio, de serviços públicos e de infraestrutura

Dívidas impagáveis dos estados com a União e os reiterados pacotes de austeridade, impostos como condição à sua renegociação, levam invariavelmente a uma certeza: o problema da dívida é, na verdade, político. A dívida do Rio Grande do Sul, como a de vários outros estados, não tem como ser solucionada com base na premissa moral da austeridade e é equivocado supor que as dívidas sejam fruto de excesso de gastos ou má gestão.  

Originadas ainda na década de 1970, com a centralização de recursos na União, foram potencializadas pelo estímulo a que entes subnacionais contraíssem dívidas, para compensar essa centralização de receitas. Era permitido e incentivado que bancos públicos estaduais emitissem dívidas, tal como faz a União, usando títulos públicos, por exemplo. Por esse motivo, os estados mais endividados são justamente os mais desenvolvidos: Minas Gerias, São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, que contraíram dívidas para realizar gastos e promover políticas públicas.

Os estados contraíram inclusive dívidas externas, pela disponibilidade de dólares no mercado, a juros baixos. Nos anos 1980, porém, a liquidez internacional se retraiu enormemente, as taxas de juros aumentaram e, consequentemente, as dívidas cresceram. O plano Real estabilizou a moeda e conteve o processo inflacionário da época, mas a contrapartida, a escolha política para tal contenção, foi a elevação das taxas de juros domésticas, piorando a situação das dívidas estaduais.

A União assumiu e refinanciou estas, sob uma série de condições, proibindo os entes subnacionais de emitir novas dívidas. Ou seja, a União centralizou todas as receitas, estimulou o endividamento e, em seguida, proibiu que estes entes emitissem novas dívidas e as refinanciou em termos abusivos. Para os estados, o resultado  foi que suas dívidas aumentaram muito, pela elevação dos juros, sem que tivessem gasto em construção de escolas, creches, pavimentação, saneamento, contratação de profissionais de saúde, professores, enfim, sem que os estados tivessem realizado gastos e investimentos garantindo direitos e favorecendo a sua população. Aumentaram pelos juros a serem pagos à União!

No caso do Rio Grande do Sul, a dívida de 22,6% do PIB em 1994, passou a 50,2% em 1998, conforme dados brutos da Secretaria Estadual da Fazenda. Ao final dos anos 1990 e começo dos anos 2000, a desvalorização cambial também trouxe sérias consequências para a dívida dos estados por causa do índice de correção, que era o IGP-DI, altamente influenciado pelo câmbio.

Se por um lado, a dívida crescia exponencialmente, de outro, as receitas diminuíam. A exoneração das exportações pela Lei Kandir fez com que os estados perdessem arrecadação e a compensação, prometida pela União, não se concretizou. Estima-se que a perda, no caso do RS, chegue a R$ 40 bilhões. Os fatos comprovam que a dívida que aí está não se deve a um estado gastador, irresponsável fiscalmente. O estado do RS pagou, renegociou, pagou outra vez, mas a dívida aumentou. Em 2019, a dívida consolidada era de R$ 73,3 bilhões, sendo R$ 63 bilhões devidos à União.

Devemos ainda atentar para o fato de que a União é capaz de emitir sua própria moeda, como ficou evidente no enfrentamento à pandemia da Covid-19, de modo que é uma escolha política seguir com a imposição da dívida aos estados dessa forma. Uma dívida pública interna deve ser vista como um instrumento de política econômica. Se a economia capitalista opera em ciclos de alta atividade econômica, com maior receita de impostos, e de baixa atividade, com perda de receita, e se o estado deve prover serviços e manter a máquina pública de forma perene para uma população crescente, a dívida é um mecanismo inevitável! A não ser que se abdique da própria lógica de atuação do Estado.

Ao contrário do argumento moral repetido à exaustão, de que a dívida é um peso a ser deixado para as gerações futuras, é justamente a austeridade a herança maldita que ficará para as próximas gerações. É ela que lega terra arrasada, falta de patrimônio, de serviços públicos e de infraestrutura. Sob o manto do ‘responsabilismo’ fiscal, de suposta busca por eficiência na gestão pública, com a venda de empresas estratégicas para o desenvolvimento e a ‘culpabilização’ dos servidores, os governos estaduais, com estas medidas, não encontrarão solução para seus problemas, pois estão aceitando uma escolha política e uma imposição da União. 

Se, de fato, os governadores estivessem interessados em se desvencilhar da asfixia fiscal, deveriam discutir isso de forma conjunta, no terreno da política, não da contabilidade. E se articularem, em nível nacional, para conseguir uma reforma tributária progressiva que reequilibre a distribuição de receitas. De onde pode vir o dinheiro?

A despeito de uma relativa movimentação teórico-política em âmbito internacional, a lógica hegemônica que persiste no Brasil é a falácia de que o estado deve atuar como uma dona de casa ou empresa, colocando as finanças públicas como fim em si mesmas. Ao contrário disso, as finanças deveriam ser um simples resultado contábil do atendimento das demandas sociais, uma vez que somos um país monetariamente soberano.

As bases teóricas do neoliberalismo e da austeridade, que sustentam essa narrativa de que os Estados não podem gastar e suas dívidas serão resolvidas com políticas de corte de gastos, venda de estatais, entrega de serviços ao mercado,  foram postas em xeque por três fatos sequenciais fundamentais: a crise de 2008, quando o estado atuou fortemente para debelar a crise, injetando recursos, estatizando empresas; a ascensão dos países asiáticos, notadamente a China, que não seguiu as políticas neoliberais; e a pandemia da Covid-19, que propiciou uma enxurrada de recursos públicos, que até então estavam sendo negados.

No ano passado, o governo federal promoveu gastos para enfrentar as crises sanitária e econômica decorrentes da pandemia da Covid-19. O pagamento do auxílio emergencial foi uma das medidas mais efetivas neste enfrentamento. Infelizmente, a continuidade do auxílio em 2021, somando insuficientes R$ 44 bilhões, foi autorizada como moeda de troca para a aprovação de uma nova regra fiscal, de longo prazo, a chamada PEC Emergencial. 

A Emenda Constitucional 109 instituiu uma espécie de subteto de despesas correntes dentro do teto de despesas totais, com gatilhos que permitem o congelamento de salários de servidores públicos, impedem a criação de novas despesas e pioram as restrições da LRF para estados e municípios, dentre outras coisas. O pagamento do auxílio emergencial em 2020, que custou cerca de 3,95% do PIB, mostrou que é possível fazer políticas que diminuam de forma rápida e efetiva a desigualdade, garantam direitos básicos e mantenham certa estabilidade de demanda, mesmo em um cenário como o da pandemia.

Os entes subnacionais, sabemos, não possuem margem de manobra para gastos, com emissão de moeda, tal como faz a União. Por isso mesmo, são as escolhas da União que amarram os estados e promovem as soluções que não resolvem o problema das dívidas, nem garantem direitos e dificultam a prestação de serviços públicos. Diminuindo os bens e serviços públicos, entregam ao mercado prestação de serviços que podem gerar acumulação e lucro, e que serão pagos por quem puder, deixando de fora um enorme contingente da população brasileira. Essa é a verdadeira função da austeridade.

Se a queda na pobreza e uma diminuição no PIB menor do que seria esperado em 2020 foram alcançados pela emissão monetária voltada à base da pirâmide, com o pagamento do auxílio emergencial, a real promoção de justiça social poderia ser alcançada com gasto público bem direcionado, aliado ao imprescindível aumento da progressividade tributária e da taxação de altas rendas e elevados patrimônios. 

O Instituto Justiça Fiscal (IJF) é membro da campanha nacional “Tributar os Super-Ricos”, que apresenta oito medidas (projetos de lei) que podem contribuir para que estados e municípios obtenham mais recursos. As receitas dos estados dependem fundamentalmente do ICMS, diretamente relacionado à atividade econômica. Se temos um problema no lado das receitas, que já vinham declinando desde antes da pandemia, a solução deve ser buscada no lado da arrecadação. Assim, as medidas propostas pela campanha para estimular o incremento das receitas são: 

– Correção das distorções do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF), imposto que compõe o Fundo de Participação Estadual (FPE). O aumento da base de cálculo deste imposto seria em torno de R$ 600 bilhões;

– Instituição do Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) para riquezas das pessoas físicas que ultrapassarem a R$ 10 milhões, possibilitando arrecadação de mais de R$ 40 bilhões. A instituição do IGF também ajudará estados, DF e Municípios. 

– Novas regras de repartição de receitas da União com estados e Municípios, que poderão promover acréscimo de aproximadamente R$ 83 bilhões para os estados e R$ 54 bilhões para os Municípios.

Outra proposta importante que repercute na receita dos estados é a mudança nas regras do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD), com ampliação da alíquota máxima de 8% para 30%, aproximando o Brasil do que é praticado internacionalmente, estimando-se acréscimo de arrecadação da ordem de R$ 14 bilhões. A alíquota média praticada no Brasil, na faixa de 6%, encontra-se muito abaixo das alíquotas praticadas em outros países, passando as fortunas sejam passadas de geração em geração sem pagar os tributos que seriam adequados. Portanto, aumentar as alíquotas do ITCMD e conferir maior progressividade ao imposto sobre heranças e doações é fundamental.

Propõe-se a destinação de 8% sobre a arrecadação do IRPF para estados, Distrito Federal, e de 2% para Municípios, a serem distribuídos 50% proporcionalmente à população e 50% na proporção inversa do PIB per capita, sem prejuízo da repartição prevista no art. 159, inciso I da CF/1988.

O projeto estabelece, também, a distribuição de 10% da arrecadação do IGF que vier a ser instituído pela União, para estados e Distrito Federal, e de outros 10% da arrecadação do mesmo imposto para Municípios. Ainda que tais medidas devam tramitar no Congresso Nacional, é necessário que os estados as apoiem, em conjunto, como forma de escapar da armadilha da discussão sobre a dívida, que é impagável e submete os entes subnacionais a um garrote sem fim. 

É fundamental apresentar à sociedade outros pontos de vista sobre a atuação dos estados e os gastos públicos, fundamentados em outros princípios da macroeconomia, da tributação e da economia política em geral. A abordagem da questão do endividamento dos estados subnacionais, como é feita no Brasil, não resolve o problema, só piora. A população se vê ameaçada na garantia de seus direitos, os servidores públicos massacrados e o próprio estado fica preso em uma lógica mercantilista que não coaduna com o interesse público. Esta lógica leva a sociedade a uma parte mais funda do buraco em que estamos.

Igualmente, também não é possível achar que só com arrecadação de tributos ou de venda de estatais os serviços públicos serão financiados. O Estado precisa gastar, inclusive para arrecadar. E o déficit do Estado é, por definição, o superávit do setor privado. É necessário acabar com a valoração moral do déficit e da dívida, que carece de fundamentação na realidade. Eficiente e responsável é utilizar a soberania monetária, capacidade de cobrar tributos e de realizar gastos para cumprir os objetivos plasmados na Constituição Federal.

(*) Maria Regina Paiva Duarte é presidenta do Instituto Justiça Fiscal. Isabela Prado Callegari é mestra em Teoria Econômica (Unicamp)