por Diego Mendonça Domingues (*)
INTRODUÇÃO
O confronto aberto pelo atual Congresso Nacional contra o Governo Federal na questão do aumento do IOF escancarou a disputa entre o Legislativo e o Executivo que, no fundo, reflete os diferentes projetos que ambos desejam para o país. Essa tensão entre os dois poderes deu origem a um salutar debate sobre a desigualdade social, representado pela imagem de um “cabo de guerra”. De um lado estaria o governo federal, o povo trabalhador e a classe média; de outro lado, os super-ricos, representados pelos deputados e senadores que desejam cortar recursos públicos da saúde e da educação do povo para manter os privilégios fiscais dos poderosos. Dessa disputa política, emergiu ao centro das discussões um conceito-chave: justiça fiscal. A justiça fiscal, ou justiça tributária, segundo o governo, é simples: “quem ganha mais, deve pagar mais (proporcionalmente); e quem ganha menos, deve pagar menos…”
A partir desse conceito, surgiu também o debate sobre a proposta encaminhada pelo Executivo ao Legislativo (PL 1.087/25), que reduz o imposto de renda para zero para quem ganha até R$ 5.000,00 por mês – promessa da campanha presidencial – e tributa os super-ricos em no máximo 10%.
Percebe-se assim que neste momento a questão tributária está no centro da mesa do mais alto debate político do país, o que é muito positivo do ponto de vista de participação social.
No entanto, alguns setores alegam que se trata de mera guerra retórica entre a Presidência e o Congresso e, de maneira geral, entre os trabalhadores e os super-ricos, o que não seria produtivo. Além disso, a polarização constante esgotaria e desmobilizaria a base de apoio e transmitiria um sinal de instabilidade governamental. Argumentam que o lado mais fraco da corda seria o próprio governo, que poderia sair derrotado ao insistir em esticá-la demais.
Mas será que esse “cabo de guerra” é apenas uma figura de linguagem ou revela algo mais profundo sobre a relação entre o Executivo e o Legislativo? O que explica as duas casas do Congresso Nacional, com a Câmara liderada por Motta e o Senado por Alcolumbre, recuarem de um acordo político fechado (aprovação do aumento do IOF) sem prévio aviso em questão de horas? E ainda – e mais importante – qual a raiz de tamanha discórdia?
São a essas três perguntas que o presente texto visa a responder. Comecemos pela última: o sequestro orçamentário.
O SEQUESTRO DO ORÇAMENTO PELO LEGISLATIVO BRASILEIRO
Tradicionalmente, o orçamento público no Brasil foi amplamente centralizado no Executivo. Ainda que o Congresso tenha a prerrogativa de propor, debater e aprovar a Lei Orçamentária Anual (LOA), sua atuação era limitada pela reserva de contingenciamento e pelos limites à execução obrigatória. Até o início de 2010, as emendas parlamentares eram autorizativas e sua execução pelo governo federal não era obrigatória. Isso, para quem se lembra, inclusive, foi um debate central na época do famigerado “Mensalão”.
A virada começa com Eduardo Cunha (PMDB-RJ) na presidência da Câmara dos Deputados (2015-2016), durante a crise política e econômica do segundo mandato de Dilma Rousseff, que marcou o início do fortalecimento do Legislativo sobre o Orçamento. Com apoio de boa parte do centrão, Cunha articulou e transformou as emendas parlamentares individuais em impositivas, limitando o poder do Executivo e institucionalizando as negociações políticas. Isso fortaleceu o poder do Legislativo sobre a execução orçamentária e tornou a liberação de emendas um instrumento de barganha política.
Com a saída de Dilma e a ascensão de Michel Temer, o governo precisou de uma base parlamentar sólida para sobreviver politicamente (sobretudo frente às denúncias da Lava Jato). Temer aprofundou a prática de liberação de emendas como moeda de troca por apoio no Congresso, aumentando o ritmo da execução das emendas impositivas e ampliando os acordos informais para liberação de recursos extras, especialmente no momento de votações importantes (como as denúncias da PGR contra o próprio Temer).
Mas é a partir de Jair Bolsonaro que esse processo dá um salto: tornam-se obrigatórias também as emendas de bancada estadual, ampliando a fatia do orçamento sob controle direto do Legislativo, e surge a figura das emendas de relator-geral, que permitem destinação de recursos sem transparência ou rastreabilidade de autoria individual. O relator do orçamento (indicado pelo governo com apoio da base) passou a distribuir bilhões em recursos a aliados, consolidando o poder do “centrão” e o também famigerado termo “orçamento secreto”, graças à opacidade dos critérios e beneficiários do dinheiro recebido — frequentemente definidos por acordos políticos informais.
Com o fim do “orçamento secreto” em 2022, surgiram as “emendas PIX” – fruto de uma articulação do Congresso para manter o controle sobre as verbas públicas. Para se ter noção, estima-se que apenas em 2023 foram executados mais de R$ 10 bilhões do orçamento sem destinação vinculada específica (em geral via transferências especiais), diretamente a prefeituras e governos estaduais. Isso mesmo, os recursos são transferidos de forma direta e rápida, sem prestação de contas específica prévia — daí o apelido “PIX”.
Um ponto mais interessante ainda é que do orçamento discricionário, segundo o Balanço da Execução de Políticas Públicas de 2024 do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC)¹, mais de 25% do total está sendo executado pelo Congresso, ou seja, da verba que poderia servir para o governo implantar a sua marca (não sendo gastos já vinculados), menos de três quartos está disponível.
O CASO DO IOF E A TRAIÇÃO NO CONGRESSO
Diante desse contexto, a Presidência da República e o Ministério da Fazenda têm tentado evitar a expressão “traição” sobre a guinada de posicionamento da Presidência da Câmara com relação ao tema do IOF. Segundo notícias da imprensa, em poucas horas Motta teria quebrado um acordo realizado em sua casa no domingo (08/06) e decidido derrubar o decreto do governo que aumentava o imposto.
Os números orçamentários são apenas exemplos que demonstram como o Legislativo se agigantou na ainda frágil democracia brasileira. Por outro lado, parece que “esticando a corda” finalmente o governo está desatando suas próprias mãos.
O discurso de saída do corner foca em associar o comando do Congresso ao que se convencionou chamar de BBBs – Bilionários, Bancos e Bets. E não é para menos. É difícil encontrar uma análise que não atribua às BETs, aos bilionários e aos bancos a “traição” de Motta. É no “cabo de guerra” narrativo contra os super-ricos, representados pelo Congresso, que sequestrou o orçamento público e defende maiores cortes de gastos para os mais pobres e classe média, parece que o Governo tem conseguido respirar.
O CABO DE GUERRA É REAL
É importante, afinal, pontuar que o “cabo de guerra” não é apenas retórico. Ele revela algo mais profundo sobre a relação entre o Executivo, o Legislativo e até mesmo o próprio poder Judiciário. A quem interessa, por exemplo, atuar contra uma tributação sobre os super-ricos que atingiria apenas 141.000 pessoas no Brasil, senão às mesmas pessoas que impuseram ao governo a derrota no Congresso no caso do aumento do IOF? Como, com 88% dos deputados federais se posicionando a favor do aumento da faixa de isenção do imposto de renda, essa pauta tem tido tanta dificuldade para ser aprovada?
Os desafios do Governo em diversas frentes, sendo o caso do IOF emblemático, demonstram que a batalha, inclusive a eleitoral, será intensificada daqui em diante. Alguns entendem que boa parte do eleitorado moderado que deu a vitória ao campo mais progressista em 2022 não concorda com a tática do “nós contra eles” e se afasta de um novo apoio em 2026 caso essa narrativa continue sendo cerne do discurso. Dizem ser necessário evitar a polarização. Será? O debate da sociedade sobre as causas das desigualdades e injustiça tributária é necessário e profícuo, já que aumenta o grau de consciência política do povo brasileiro.
Quando despontar, entretanto, o campo conservador menos identificado com o bolsonarismo, após a inelegibilidade de Bolsonaro, a classe média – que compõe uma fatia importante dessa parcela que pode vir a decidir as eleições, caso não se coloque ao lado da justiça tributária e do aumento dos impostos para os mais ricos e redução dos impostos para os mais pobres – seja pela razão que for (identificação aspiracional com a riqueza, rejeição simbólica à pobreza, desejo de distinção, ideologia do mérito individual) – estará se colocando numa grande ilusão fiscal, já que ela mesma é quem paga proporcionalmente muito mais do que os super-ricos no altamente regressivo arquétipo tributário do país.
¹ INESC – INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS. Orçamento e direitos: balanço da execução de políticas públicas de 2024. Brasília: INESC, 2025. Disponível em: https://www.inesc.org.br. Acesso em: 3 jul. 2025.
(*) Diego Mendonça Domingues é associado do Instituto Justiça Fiscal.
